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国企改革指导意见最大亮点是什么?  

2015-09-14 18:14:15|  分类: 每日经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国企改革指导意见最大亮点是什么? - 盛博 - 盛博

  备受外界瞩目的国企改革指导意见昨日下发,对未来五年国企改革的路线进行了划定。同时在国企定位、重组上市、混合所有制改革等外界较为关注的方面均给出了详细的解读。

  此外,在股市方面,国企改革概念一直备受市场的追捧。而此次指导意见的出台或许仍将在股市点燃一股投资热情。

  国企目前存在三类矛盾和问题

  据第一财经日报报道,在改革开放30多年进程中,国企改革经历了多轮。

  其中,十一届三中全会提出了承包经营与放权让利;十二届三中全会确定了政企分开与两权分离;十四届三中全会推出了现代企业制度与抓大放小;十六届三中全会提出了股份制与深化国资管理体制改革;而十八届三中全会唱响了全面深化国资国企改革的大篇章。

  改革都是因问而设,本轮国企改革也不例外。《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)开篇就指出了当前三类亟待解决的矛盾和问题。

  第一类问题来自国企国资管理的内部,包括一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全、国有资产监管体制还有待完善、国有资本运行效率需进一步提高。

  第二类问题来自针对国企的内外部监督,包括一些企业管理混乱,内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出。

  就在《指导意见》发布之前,中纪委公布了对今年第二批国企巡视情况的通报,其中拉帮结派、关联交易、链条性腐败问题让人触目惊心。如果不在坚持党的领导下牢牢把握全民属性这把标尺,针对国企的任何改革都可能会沦为少数人谋取暴利的机会。

  第三类问题来自于党建。《指导意见》明确指出,一些企业党组织管党、治党责任不落实、作用被弱化。

  正是针对这三类问题,《指导意见》推出了一系列改革措施。

  针对国企国资管理,《指导意见》提出了分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制等多个任务,其中更细化安排股权多元化、国企领导人员薪酬改革、设立国有资本投资运营公司以及清理重组创新一批国有企业等多个需要完成的目标。

  针对内外监督,《指导意见》明确了强化企业监事会、审计、纪检监察、巡视以及法律财务部门的内部监督体系,明确了对国有资产审计全覆盖、加强巡视工作、开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点等细分任务。

  针对党建,《指导意见》明确把加强党的领导和完善公司治理统一起来,对党建工作总体要纳入国有企业章程、明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位等工作,提出了未来董事长、总经理原则上分设,党组织书记、董事长一般由一人担任的细化安排。

  在党建部分,《指导意见》还提出,要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置,实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接。

  在这样的定位下,国家行政学院研究员张春晓认为,未来国企的管理工作将围绕两条线展开,一条是“人”,一条是“事”,党组织管“人”,并通过设立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制,用人事调整的方式确保管理层所管的“事”履行好经济、社会和政治三大责任。

  国企分类被视为改革基础

  另据每日经济新闻报道,根据财政部公布的数据显示,2003年国有企业净利润仅3202.3亿元,而2014年,国有企业利润总额为24765.4亿元,其中,中央企业17280.2亿元,地方国有企业7485.2亿元。

  财政部公布的数据显示,2013年,全国独立核算的国有法人企业15.5万户。其中,中央企业及其下属企业5.2万户,地方国有企业10.4万户。中央企业中,中央部门企业9988户;国资委监管企业3.8万户;财政部监管企业3614户。到2013年年末,全国国企职工人数3698.4万人。

  但此前国企并没有明确的职责划分,许多国企“盈利与服务”兼顾。而此次意见明确提出,将国企分为商业类和公益类两类。

  报道表示,多位接受采访的专家都将国企分类视为改革的前提和基础。有专家称,这些年,国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面,要通过盈利性来保证自己不断发展壮大,另一方面,又要服务公共目标,常要干些不盈利的事。这样的角色不清导致行为偏差。

  值得注意的是,《指导意见》提出按照谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案。中国政法大学教授李曙光表示,这主要是因为现在5.2万家央企及其下属企业,除国资委管理的一部分外,还有很大一部分由财政部等部委管理,谁出资谁分类能够界定不同部委在国企分类上的权限。

  但是《指导意见》暂未具体明确划分方式。此前一位央企负责人介绍,目前国企多为混业经营,要明确划分类型还比较困难。例如,中粮集团,既担负保障国家粮食安全的责任,这可能算公益,但是中粮也经营着地产等商业性业务。

  “管资本”成最大亮点

  此外,据证券时报报道,在诸多分析人士看来,指导意见与市场预期相符,在国企分类、国有资本投资公司、混改、薪酬改革、党的领导等方面都作了提纲挈领的规定,而其中最大的亮点在于“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”,组建国有资本投资、运营公司。

  “最大亮点是指导意见各种表述中渗透着的市场化精神。”中国社会科学院经济研究所副所长杨春学认为,即便是对公益类国有企业的改革,也强调“可以通过购买、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营”。这就意味着允许谋利空间的存在。西方社会的实践中也存在大量的这类解决方案。

  不过杨春学也提醒说,这对规则制订者质量要求是很高的,要求做到社会公平优先,兼顾效率,实现二者的均衡。

  在安信证券分析师徐彪看来,整个指导意见如果需要定性的话,那么“管资本”意味着这是一份可以打上市场化标签的顶层设计文件。文件提出国资监管体系要从啥都管转变为管资本,主要思路就是推广国有资本运营、投资公司。一共就三件事:退出卖掉一批公司,重组整合一批公司,然后创新投资一批公司。

  国海证券分析师李亚明认为,国有资本投资公司通过产业资本与金融资本的融合,提高国有资本流动性,开展资本运作,进行企业重组、兼并与收购等,投资实业拥有股权,并对持有资产进行经营和管理。资本平台将逐步取代国资委管理企业的角色,将政府和企业剥离,建立更加市场化的企业经营制度。

  对此,每日经济新闻也援引中国企业研究院首席研究员李锦的观点表示,国有资本经营公司的主要功能是在资本市场通过资本运作有效组合配置国有资本,充当赛场上的“教练员”,而国资委则作为对国有资本的统一监管者充当国家队的“裁判员”,国有实体企业是“运动员”。

  除了开展类似“淡马锡”模式以政府直接授权运营公司履行出资人职责的试点外,对于优化国有资本优化配置,《指导意见》要求以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

  混改不设时间表

  而对于市场关注的混合所有制方面,第一财经日报报道表示,此次《指导意见》明确了引入非国有资本参与国有企业改革、鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业,实际明确了混合所有制是国企、非国企之间“双向进入”到落实方向。

  报道表示,接受采访的国资系统相关官员表示,目前国有企业最需要关注的就是可持续发展问题,要明白商业模式的创新也是创新,借助“互联网+”的政策春风和发展混合所有制的政策,通过入股非国有企业或者同非国有企业合作的方式,重塑竞争力。

  张春晓也表示,从全民属性上看,国有企业要为国民经济发展搭建良好的运行平台,有利于民间资本拓展投资发展空间,有利于促进国有资本与民间资本的深度融合,发挥各自优势,促进共同发展,共同把民族企业做强做优做大。

  每日经济新闻也报道表示,从此前陆续公布的地方国企改革方案来看,多地都设定了国企混合所有制改革的比例目标。本次《指导意见》也指出,要充分发挥市场机制作用,坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参,不搞拉郎配、不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个。

  李曙光表示,混改涉及国有资本进退的问题,内容比较复杂,牵涉到哪些企业可以混改、参与主体、混改主导权等问题。与之前的提法相比,此次《指导意见》更稳妥一些。

  而据每日经济新闻了解,所谓员工持股并非全员持股,而是“优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所,高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。”

  同时,经济参考报也援引李锦的观点表示,“市场化无疑是本轮混改的核心,下一步混合所有制改革将会提速,用100%带动100%,只等于1,本轮国企改革要实现的是用1%带动99%,这样才能使各种所有制相互促进、共同发展。通过混合所有制有效放大国有资本的带动力,发挥其影响力,来促进中国实体经济的良性发展。”

  另据证券时报报道,混合所有制改革的前提是提高国有资产的证券化率,而整体上市又是实现证券化的方式之一,这也是国企集团公司整体上市的表述中央首次以文件的形式提出。

  指导意见中明确指出,推进公司制股份制改革,将积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。并根据不同企业的功能定位,逐步调整国有股权比例,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效等高效灵活的经营机制。并允许将部分国有资产转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。

  目前我国的国企如果要上市,基本都会成立单独的上市公司,国内还没有任何一家国企以集团公司形式整体上市的先例。“这主要是由于,国企大多都有不良资产,而上市要求资产优良,国企集团很难达到这一标准,因此国企上市时都会在集团内部保留不良资产,仅将优良资产的部分形成公司单独上市。”国海证券分析师李亚明表示,这表明我国要加快国企的资本证券化,标志着未来国企改革的方向是要通过结构调整让国企内部将不良资产的“包袱”化解掉。

  在中国上市公司协会会长王建宙看来,国企改革的目的是为了国有资本保值增值,但更本质的目的是更好地实现资源配置的市场化。现在上市公司普遍存在的问题是,上市公司和集团母公司之间的权责关系不清晰,所以集团公司实现集体上市,或由投资公司操作上市,或是改革模式之一。

  民生证券研究院甚至预测,国资证券化将成为国企改革的排头兵,而提高国资证券化率的根本途径是整体上市。其研究报告认为,国资证券化因其拥有上市融资的功能,改革阻力较小,且通过增资扩股,将直接降低国有企业的杠杆率。此外,借用资本市场严格的外部监管和产权主体多元化实现混改,国企整体上市之后,将直接解决国企盈利能力不强的核心问题——政企不分,通过国企公司治理的提升增强其盈利能力,实现顺利去杠杆。

  李亚明认为,资产证券化相比于混合所有制改革是比较容易实现的,预计未来国企改革中会有大量的资产重组机会,对于短期国企估值的提升是有利的。目前国有资产证券化率还不到30%,初步测算估计,未来几年内将有高达30万亿的国有资产进入资本市场。

  “这一次的国企改革,有利于国企按照全球通行的国际规则来参与竞争。在全球化的竞争中,国企通过市场化改革,提高了竞争力,进一步适应新形势下的发展要求。更重要的是,在全球化背景下,国企改革也为我们提供了经济转型和发展的动力。”中国人民大学国际政治经济学研究中心主任保建云指出。

  值得注意的是,文件还指出,允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。

  指导意见提出优先股和特殊股概念,这两种方式增加了国有资本的灵活性。前者可以在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量,以国企经营权换民间资本,从而扩大国企竞争力。后者则可以通过特殊股形式,在不绝对控股条件下,实现对企业的政策引导,这对于传媒类等既有政治要求,又需要灵活经营的企业而言,具有实际操作意义。

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